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Opposabilité des SDAGE et des SAGE, décryptage

La gestion de la rareté de l’eau et l’objectif de bon état écologique des cours d’eau sont, du moins sur le principe, des sujets de consensus.

Mais plus concrètement, comment faire ?

Deux outils intéressants soutiennent la politique de l’eau en France :

  • Le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) ;
  • Le schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE).

Ces schémas viennent impacter de nombreux documents de planification et décisions administratives.

 

Le SDAGE et le SAGE, qu’est-ce que c’est ?

Le SDAGE : un document de planification à l’échelle du bassin versant.

Les bassins versants sont des portions de territoire dans lesquelles toutes les eaux de ruissellement convergent à travers un réseau de rivières, de fleuves et éventuellement de lacs vers la mer, dans laquelle elles se déversent par une seule embouchure. Ils sont au nombre de 12, dont 6 en métropole.

Vous pouvez consulter la carte de ces bassins sur le site https://www.eaufrance.fr/vers-le-bon-etat-des-milieux-aquatiques.

Pour chacune de ces portions de territoire, un comité de bassin élabore un SDAGE.

C’est un document de planification qui détermine des grands axes, des objectifs et des actions à mener au cours des 6 prochaines années pour aller vers le « bon état des eaux » – objectif assigné par l’Union européenne.

Le SAGE : un document de planification locale.

Toute la France n’est pas couverte par un SAGE. Il est élaboré uniquement lorsque cela est nécessaire pour atteindre les objectifs du SDAGE et du bon état des eaux au regard des enjeux locaux.

Il est composé :

  • D’un plan d’aménagement et de gestion des eaux (PAGD), qui fixe ses objectifs et les grandes orientations;
  • Et d’un règlement, qui comporte des règles précises (art.212-5-1 du Code de l’environnement).

Il doit par ailleurs être compatible avec le SDAGE.

Quels documents de planification et décisions administratives doivent respecter le SDAGE et le SAGE et à quel degré ?

Le SDAGE et le SAGE ne sont pas opposables à tous les documents de planification et à toutes les décisions administratives.

Ils sont opposables aux seuls documents de planification et décisions administratives pour lesquelles la loi prévoit une obligation de compatibilité, c’est-à-dire une obligation de ne pas contrarier les objectifs du SDAGE ou du SAGE.

Pour les décisions IOTA, le législateur a prévu une obligation renforcée de conformité avec le SAGE. C’est-à-dire que ces décisions doivent respecter les précisions précises fixées par ce règlement.

 IOTA : une obligation de conformité et des obligations de compatibilité. 

Les IOTA sont les installations, travaux, ouvrages ou activités touchant le domaine d’eau. Listés dans le code de l’environnement, ils doivent faire l’objet d’une autorisation ou d’une déclaration.

 Compte tenu de leur objet même qui touche directement le milieu aquatique, les autorisations ou décisions prises sur une déclaration IOTA doivent :

  • Être compatibles avec le SDAGE ;
  • Être compatibles avec le PAGD du SAGE ;
  • MAIS être conformes au règlement du SAGE et à ces documents graphiques (art. L212-5-2 du code de l’environnement ; CE, 25 septembre 2019, n°418658).

L’appréciation de ces liens de conformité et de compatibilité est exposée ci-après.

Documents de planification et décisions prises dans le domaine de l’eau : une obligation de compatibilité dans certains cas.

Il existe de nombreux documents de planification.

Nous vous avons dressé une liste des principaux documents soumis à une obligation de compatibilité avec le SDAGE et le SAGE.

Et les autorisations d’urbanisme ?

Les SDAGE et SAGE ne sont pas opposables aux permis de construire (CAA Nancy, 22 janvier 2015, n°14NC00890). Cependant, cela ne signifie pas qu’ils n’ont aucun impact sur les autorisations d’urbanisme.

  • D’une part, le PLU, soumis à une obligation de compatibilité, peut reprendre des éléments du SDAGE. Ils seront alors directement opposables aux autorisations d’urbanisme.
  • D’autre part, ce document est certes un document juridique, mais c’est aussi un document scientifique objectif. Il peut constituer une donnée, pour le juge, pour apprécier si un projet porte atteinte à la sécurité des personnes, et éventuellement l’annuler sur le fondement de l’article R.111-2 du Code de l’urbanisme (CAA Nancy, 24 juin 2004, n°00NC01540).

Comment apprécier la conformité ou la compatibilité au SDAGE ou au SAGE ?

L’appréciation d’un lien de conformité est assez simple pour le juriste. Il signifie que l’acte examiné doit respecter à la lettre les dispositions du document de référence.

La notion de compatibilité est plus complexe.

Le Conseil d’Etat a déjà eu l’occasion, dans son arrêt du 21 novembre 2018, n° 408175, de préciser comment apprécier cette compatibilité.

Il ne faut pas rechercher si la décision est conforme à un objectif précis, mais faire une analyse globale.

Compte tenu des décisions rendues en matière de SDAGE et d’après notre expérience, la compatibilité d’un projet par rapport au SDAGE ou au SAGE, peut s’apprécier au regard des critères suivants :

  • Les objectifs impactés.

Le projet risque de converger vers une incompatibilité :

    • S’ils sont nombreux.
    • S’ils sont importants. C’est le cas si un objectif se retrouve dans plusieurs objectifs précis (voir, en ce sens, CAA Lyon, 21 mai 2019, n°18LY04149).
  • Le degré de méconnaissance des objectifs (voir, en ce sens, CAA Lyon, 21 mai 2019, n°18LY04149).

Ce degré s’apprécie par rapport à tout le territoire couvert par le SDAGE.

Par exemple, si le SDAGE protège les zones humides et que votre projet détruit ces zones dans une proportion importante par rapport au territoire couvert par le SDAGE, il y a un fort risque d’incompatibilité.

  • L’intérêt général. Ce critère devrait être pris en compte à la marge et pourrait influer pour des situations intermédiaires (voir, par analogie, avec CE, 18 décembre 2017, n°3952).

La jurisprudence aura probablement l’occasion de préciser ces différents points.

 

Agnès Boudin, Avocat associé et Anne Migault, Avocat à la Cour

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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Loi ESSOC du 10 août 2018 : un recours « préventif » à l’essai pour sécuriser les opérations d’urbanisme

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La loi n°2018-727 du 10 août 2018 pour un Etat au service d’une société de confiance créé, à titre expérimental, un nouveau dispositif s’apparentant à un rescrit « juridictionnel » ou à un recours « préventif ». Et celui-ci pourrait bien révolutionner le contentieux de l’urbanisme.

En effet, l’auteur ou le bénéficiaire de certaines décisions en matière d’urbanisme pourra désormais saisir le Juge administratif d’une demande tendant à en apprécier la légalité formelle, avant même qu’un tiers ne le saisisse d’un recours tendant à en obtenir l’annulation. Si la régularité de la décision est confirmée, celle-ci ne pourra plus être contestée, par quelque biais que ce soit.

Un tel mécanisme, organisant une intervention préalable du Juge administratif, permettra aux porteurs de projet de mieux anticiper d’éventuels litiges ultérieurs. Ainsi, il ambitionne de sécuriser, d’un point de vue juridique, leurs opérations. Analyse.

 

Un outil de cantonnement du risque juridique au soutien des opérations complexes

La procédure d’homologation instaurée continue de limiter les possibilités de contester la légalité formelle des décisions en matière d’urbanisme.

A côté du mécanisme prévu à l’article L. 600-1 du code de l’urbanisme, instaurant un délai au-delà duquel les vices de forme ou de procédure susceptibles d’affecter les documents d’urbanisme ne peuvent plus être invoqués, elle vise ainsi les décisions non règlementaires, susceptibles de fonder une décision ultérieure.

Si un décret doit venir préciser la liste des décisions concernées, on peut d’ores et déjà penser aux actes instaurant une opération complexe, tels que :

  • La création d’une Zone d’Aménagement Différé (ZAD) ou d’une Zone d’Aménagement Concerté (ZAC) ;
  • La Déclaration d’Utilité Publique (DUP) ;
  • L’institution d’un droit de préemption urbain (DPU) ;
  • Ou encore le permis d’aménager …

Ainsi, l’engagement d’une telle procédure permettra de limiter, à titre préventif, les moyens susceptibles de justifier l’annulation de ces décisions, et, au-delà, de toutes les décisions qui les mettent en œuvre.

Partant, ce nouvel outil permettra aux porteurs de projets de mieux évaluer le risque juridique afférent.

 

Un dispositif expérimental circonscrit

Le dispositif expérimental, limité à certaines décisions, reste également circonscrit dans le temps et l’espace.

 

 

Et il devra faire l’objet d’une évaluation, avant d’être éventuellement pérennisé.

 

Modalités de mise en œuvre

Si les modalités de mise en œuvre du dispositif doivent encore être précisées par décret, la loi du 10 août 2018 permet d’ores et déjà de tracer les contours de cette action :

 

 

Une systémisation du recours au juge paradoxale

Si le mécanisme instauré a indéniablement vocation à sécuriser les projets de grande ampleur, s’inscrivant dans le cadre d’opérations complexes, il n’en présente pas moins certains paradoxes, relevés par le Conseil d’Etat, et tenant :

  • A l’absence d’intérêt, pour l’auteur du recours, cherchant à faire valider la légalité de la décision en cause, de développer une argumentation convaincante, allant à l’encontre de ses intérêts ;
  • A une multiplication des procédures, plusieurs juges administratifs aux pouvoirs différents pouvant être saisis de la même décision.
  • A un allongement de la durée des procédures, la demande suspendant l’examen des recours contentieux dirigés contre la décision en cause.

Au final, si ce nouveau dispositif pourrait se révéler particulièrement intéressant pour les constructeurs, il pourrait également soulever des difficultés préjudiciables à sa pérennisation.

 

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Article rédigé par Agnès Boudin, Avocat associé et Ariane Bakkali, Avocat
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Loi ESSOC du 10 août 2018 : le rescrit pour sécuriser la fiscalité des opérations d’urbanisme

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Pour connaître le montant définitif des taxes d’urbanisme à payer, les porteurs de projets peuvent attendre plusieurs mois après la délivrance de l’autorisation d’urbanisme. En effet, il est nécessaire que le service instructeur transmette la copie des permis délivrés et les feuillets « fiscalité » du formulaire CERFA pour que les services de l’Etat liquident ces taxes. Une telle situation n’est pas optimale pour finaliser le financement de son opération.

Pour tenter d’améliorer la prévisibilité de la fiscalité de l’urbanisme, la loi n°2018-727 du 10 août 2018 pour un Etat au service d’une société de confiance (ESSOC) développe les procédures de rescrit en visant :

  • Le versement pour sous-densité ;
  • La taxe d’aménagement ;
  • La taxe perçue sur les constructeurs en Ile-de-France.

Par ce biais, les porteurs de projet pourront, avant même le dépôt d’une demande d’autorisation d’urbanisme, connaître la position de l’Administration sur l’application des règles afférentes à leur situation.

Sa réponse, opposable, leur permettra ainsi de sécuriser, d’un point de vue fiscal, leur opération. Analyse.

 

Mécanisme général du rescrit

Le rescrit est l’acte par lequel l’Administration, sollicitée par une personne physique ou morale, prend formellement position sur l’application des règles de droit à sa situation de fait.

Il a d’abord été institué dans le domaine fiscal (L. 80 A et L. 80 B du livre des procédures fiscales), puis étendu à d’autres domaines, tels que la sécurité sociale (L. 243-6-3 du code de la sécurité sociale), les douanes (345 bis II du code des douanes) ou encore la consommation (L.113-3-3 du code de la consommation).

Il n’est pas une nouveauté totale en droit de l’urbanisme, puisqu’il est déjà prévu pour certaines dispositions régissant le versement pour sous-densité.

Cependant l’article L. 331-40 du code de l’urbanisme permet seulement d’avoir une position de l’Administration sur certains éléments de calcul de la taxe (comme l’assiette de l’unité foncière à prendre en compte), mais pas d’obtenir un chiffrage du versement.

 

Un champ d’application étendu dans la fiscalité de l’urbanisme

La loi du 10 août 2018, qui vise à favoriser « une administration qui s’engage », élargit significativement le champ d’application du rescrit dans la fiscalité de l’urbanisme.

Ainsi, elle instaure de nouvelles procédures de rescrit concernant :

Dorénavant, les porteurs de projets pourront obtenir une réponse de l’administration sur le calcul des taxes d’urbanismes applicables, leur permettant ainsi d’affiner le financement de leurs opérations.

 

Mise en œuvre de la procédure de rescrit

Un redevable de bonne foi – pour reprendre les termes de la loi – pourra désormais demander au service de la préfecture de prendre formellement position sur l’application à sa situation des règles relatives :

  • Au versement pour sous-densité, peu importe la taille de son projet ;
  • À la taxe d’aménagement et à la taxe perçue sur les constructeurs en Ile-de-France, s’il porte un projet supérieur à 50.000 m2.

L’Administration devra lui répondre de manière motivée dans un délai de trois mois. Le demandeur pourra lui opposer sa réponse, et ce :

  • Jusqu’à ce que survienne un changement de fait ou de droit en affectant la validité ;
  • Ou jusqu’à ce qu’elle lui notifie une modification de son appréciation.

Un décret en Conseil d’Etat doit venir préciser les conditions de mise en œuvre du rescrit, et, notamment, le contenu, les modalités de dépôt et de réception des demandes, ainsi que les conditions et délais dans lesquels il y sera répondu.

A cet égard, il sera précisé que les rescrits en matière d’urbanisme pourraient bénéficier de l’expérimentation prévue par l’article 22 de la loi du 10 août 2018, selon laquelle le demandeur pourrait joindre un projet de prise de position à sa demande. Ce projet serait validé en l’absence de réponse de l’administration dans le délai de 3 mois. Un autre décret en Conseil d’Etat devra détailler ce point.

 

Des questions en suspens

Si le mécanisme instauré répond indéniablement à un besoin d’anticipation des opérationnels, il n’en laisse pas moins certaines questions en suspens.

En effet, son effectivité dépendra :

  • D’une part, de l’interprétation des notions visées, notamment de « redevable de bonne foi » ou encore de « changement de fait ou de droit » affectant la validité de la réponse donnée ;
  • D’autre part, du volontarisme de l’Administration, en l’absence de sanction dans la loi d’un éventuel défaut de réponse. Le décret en Conseil d’Etat prévu par la loi du 10 août 2018 apportera probablement des réponses sur ce point.

 

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Article rédigé par Agnès Boudin, Avocat associé et Ariane Bakkali, Avocat
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Vers la fin des refus abusifs de permis de construire ?

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Si les recours abusifs sont un obstacle à la réalisation de projets de construction, les refus abusifs de permis le sont tout autant. En effet, aucune règle n’empêche les maires de refuser à nouveau une demande de permis de construire à la suite d’un premier refus annulé par le juge – à la condition toutefois de ne pas le refuser pour les mêmes motifs que ceux sanctionnés par le juge.

 

La reconnaissance de la possibilité pour le juge administratif annulant un permis de construire d’enjoindre au maire de délivrer le permis

Un des moyens de contrecarrer ces refus dilatoires est de demander au juge lors du recours en annulation formé contre le refus de permis de construire, d’enjoindre au maire de délivrer l’autorisation d’urbanisme sollicitée. Cependant, si certaines juridictions de première instance s’octroyaient le pouvoir d’enjoindre la délivrance du permis, les juridictions d’appel et le Conseil d’Etat refusaient systématiquement une telle possibilité et enjoignaient simplement l’administration à réexaminer la demande.

Le Conseil d’Etat dans un avis du 23 mai 2018 a mis fin à cette divergence  entre les juges, en reconnaissant explicitement cette faculté, dès lors que le requérant en fait la demande :

« lorsque le juge annule un refus d’autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l’ensemble des motifs que l’autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu’elle a pu invoquer en cours d’instance, il doit, s’il est saisi de conclusions à fin d’injonction, ordonner à l’autorité compétente de délivrer l’autorisation ou de prendre une décision de non-opposition »

Ce revirement du Conseil d’Etat fait suite à la modification par l’article 103 de la loi Macron ajoutant un 2e alinéa à l’article L424-3 du code de l’urbanisme qui dispose que « Cette motivation [du refus de délivrance de permis de construire] doit indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d’opposition, notamment l’ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et règlementaires mentionnées à l’article L421-6. ». De cette obligation d’indiquer l’ensemble des motifs justifiant le refus, combinée à l’obligation pour le juge, en matière d’urbanisme, de statuer sur l’ensemble des moyens invoqués susceptibles d’entrainer l’annulation ou la suspension de l’acte, il en découle que sauf oubli de la part de l’administration, aucune irrégularité n’est censée affecter le projet. Dès lors, le juge peut enjoindre à juste titre la délivrance du permis sollicité.

 

Les limites de l’injonction de délivranceToutefois, il existe deux cas où le juge ne pourra pas enjoindre à l’Administration de délivrer le permis de construire.

Ainsi l’injonction de délivrance ne sera pas possible si les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée – qui demeurent applicables à la demande en application de l’article L600-2 du code de l’urbanisme – interdisent que soit accordé le permis de construire pour un motif que l’administration n’a pas relevé.

 

Par ailleurs, l’injonction ne sera pas non plus possible si à la suite d’un changement de circonstances, la situation de fait s’y oppose.

 

Que se passe-t-il en cas d’annulation de la décision annulant le jugement ou l’arrêt enjoignant la délivrance ?

Le Conseil d’Etat dans cet avis a pris le soin de prévoir les éventuelles complications contentieuses.

En cas d’annulation du jugement ou de l’arrêt enjoignant la délivrance de l’autorisation d’urbanisme, l’autorité compétente pourra, après avoir invité le pétitionnaire à présenter ses observations, retirer l’autorisation dans un délai raisonnable qui ne saurait excéder 3 mois à compter de la notification à l’administration de la décision juridictionnelle.

Si cet avis ne constitue pas une révolution du contentieux de l’urbanisme, il constitue un appui solide pour les porteurs de projets qui peuvent se voir confrontés à l’hostilité de principe de certaines municipalités.

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Article rédigé par Agnès Boudin, avocat associé et Paul Leroy, stagiaire (Master II Droit Immobilier à Paris I)

 

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LE PROJET DE LOI ELAN DEVANT L’ASSEMBLÉE NATIONALE : Les principales mesures en matière d’urbanisme

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Marqué par une procédure de consultation originale, le projet de loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dit « ELAN » (Projet de loi, n°846), a été soumis au Conseil d’État pour avis (CE, Avis, 29 mars 2018, n°394435), avant d’être présenté en Conseil des ministres le 4 avril 2018.

Porté devant les membres de la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale ce 15 mai, il devrait être examiné en séance publique à compter du 28 mai prochain.Ambitionnant de provoquer un « choc d’offre » de logement, il est organisé en quatre titres, respectivement intitulés :

  • « Construire plus, mieux et moins cher » ;
  • « Évolutions du secteur du logement social » ;
  • « Répondre aux besoins de chacun et favoriser la mixité sociale » ;
  • « Améliorer le cadre de vie ».

Rappel des principales mesures qu’il comporte en matière d’urbanisme, déclinées dans son premier titre, au vu des objectifs suivants :

  • Dynamiser les opérations d’aménagement ;
  • Favoriser la libération du foncier ;
  • Favoriser la transformation de bureaux en logements ;
  • Simplifier et améliorer les procédures d’urbanisme ;
  • Simplifier l’acte de construire ;
  • Améliorer le traitement du contentieux.

Dynamiser les opérations d’aménagement pour produire plus de foncier

Favoriser la libération du foncier

Favoriser la transformation de bureaux en logements 

Simplifier et améliorer les procédures d’urbanisme 

Simplifier l’acte de construire 

Améliorer le traitement du contentieux de l’urbanisme 

En conclusion, la lecture du projet de loi ELAN traduit une aspiration à « libérer les initiatives » en matière d’urbanisme, par une intervention sur :

  • Ses outils ;
  • Ses normes et ses procédures ;
  • Son contentieux.

Pour plus de détails sur ces trois axes, nous vous invitons à consulter nos articles à venir sur le sujet.

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Article rédigé par Ariane Bakkali, Avocat à la Cour

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Lutte contre l’habitat indigne et divisions pavillonnaires : « le permis de louer » (partie 2/2)

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Dans un article précédent, nous évoquions la possibilité d’instituer des zones où les divisions pavillonnaires sont soumises à autorisation préalable pour lutter contre l’habitat indigne et les marchands de sommeil (« permis de diviser »).

Dans cette même perspective, le législateur a créé un dispositif permettant aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de soumettre, dans certaines zones, les bailleurs à un régime d’autorisation préalable ou de déclaration de mise en location (« permis de louer »).

 

Création de zones soumises à l’exigence d’une déclaration ou d’une autorisation préalable de mise en location

Comme pour le permis de diviser, il est necessaire que la collectivité adopte une délibération instituant un périmètre dans lequel une déclaration ou une autorisation préalable sera nécessaire avant la mise en location.

 

Instruction des déclarations et autorisations

L’intruction obéit aux principes suivants:

 

Sanctions

Le défaut de déclaration ou d’autorisation est sanctionné par des peines d’amende :

  • En cas de mise en location sans remplir les obligations de déclaration, le préfet peut ordonner le paiement d’une amende de 5.000 € maximum, après avoir informé l’intéressé de la possibilité de présenter ses observations dans un délai déterminé (L.634-4).
  • A défaut de demande d’autorisation, le préfet peut également ordonner le paiement d’une amende de 5.000 € maximum, après avoir informé l’intéressé de la possibilité de présenter ses observations dans un délai déterminé (L.635-7).  En cas de nouveau manquement dans un délai de 3 ans, le montant maximal de cette amende est porté à 15.000 €.

En revanche, ces manquements sont sans effet sur le bail dont bénéficie le locataire (L.634-3 et L.635-8 du CCH). Une solution inverse aurait abouti à faire peser sur le locataire les manquements légaux du bailleur.

Enfin, il sera noté que l’obtention d’une autorisation tacite de mise en location sera sans incidence sur la qualification de logement décent et ce, dans le souci d’éviter que des bailleurs ne respectant pas leurs obligations bénéficient d’un retard de l’administration (L.635-8).

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 Article rédigé par Me Agnès Boudin Avocat associé et Me Lauriane Tonani, Avocat à la Cour

 

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Lutte contre l’habitat indigne et divisions pavillonnaires : « le permis de diviser » (partie 1/2)

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Face à la pénurie de logements, de plus en plus de territoires sont confrontés à un phénomène de division des logements – en particulier dans le tissu pavillonnaire.

Si l’ampleur de ces divisions est difficile à estimer, une étude réalisée pour le CEREMA en mars 2017 indique que 8,8% de l’offre nouvelle d’appartements en Seine-Saint-Denis seraient issus de telles divisions.

Si elles ne sont pas un problème en soi, les divisions de pavillons existants participent en pratique au développement de l’habitat indigne : logements de taille très réduite, suroccupation…

Une telle situation est difficile à appréhender pour les collectivités concernées qui sont souvent dépourvues de moyens d’action si la division ne s’accompagne pas de travaux soumis à une autorisation d’urbanisme.

Dans la même perspective, les procédures prévues par le Code de la santé publique peuvent être difficiles à mettre en œuvre en l’absence de plaintes des occupants.

Dans ce contexte, l’encadrement des divisions peut s’avérer un outil intéressant pour permettre aux collectivités d’agir en amont.

 

Divisions pavillonnaires interdites

Tout d’abord, rappelons que l’article L.111-6-1 du Code de la construction et de l’habitation prévoit une liste de cas où les divisions sont interdites en toutes circonstances :

Une sanction de deux ans d’emprisonnement et de 75.000 euros d’amende est prévue en cas de réalisation d’une division interdite.

Outre ces divisions interdites, le législateur a également mis en place la possibilité de d’instituer une autorisation préalable à toute division d’immeubles, dans certaines zones.

Ce « permis de diviser » permet ainsi de contrôler en amont les conditions des divisions pavillonnaires.

 

Création de zones soumises à l’exigence de permis de diviser

Comme en matière de droit de préemption, il est nécessaire que la collectivité adopte une délibération instituant un périmètre dans lequel un permis de diviser devra être sollicité.

En l’occurrence, l’instauration d’un tel périmètre est possible dans deux types de zones :

 

Instruction du permis de diviser et sanctions

Les modalités d’instruction du permis de diviser sont différentes suivant la nature de la zone dans laquelle il a été institué :

  • Zone d’habitat dégradé ;
  • Ou zone dans laquelle le PLU réglemente la taille des logements.

En cas de division réalisée sans permis, le contrevenant s’expose à 15.000 € d’amende et 25.000 € en cas de nouveau manquement dans les 3 ans (L. 111-6-1-3).

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L’instauration « d’un permis de louer » (Cf. partie 2/2), permettra de contrôler encore davantage les créations de logements dans des bâtiments existants et ainsi de limiter la propagation des habitats indignes.

 

Article rédigé par Me Agnès Boudin, Avocat Associé et Me Lauriane Tonani, Avocat à la Cour

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Refus illégal d’une autorisation d’urbanisme : quelles possibilités d’indemnisation ?

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En cas de refus illégal d’une autorisation d’urbanisme, même une victoire contentieuse semble parfois peu satisfaisante aux porteurs de projets qui peuvent se trouver privés de la possibilité de réaliser leur opération (perte des acquéreurs le temps du procès, vente du terrain à un autre acheteur…) – et ce, alors même qu’ils ont déjà engagé des frais conséquents. Dans cette hypothèse, il peut alors être tentant de se retourner contre la Commune à l’origine du refus illégal.

Quelles sont alors les chances de succès ?

En matière de responsabilité, il convient de caractériser une faute, un préjudice et un lien de causalité entre les deux.

 

La faute : en principe, un refus illégal d’autorisation d’urbanisme engage la responsabilité de son auteur

Le principe est constant en droit public : toute illégalité commise par une personne publique (Commune, Préfecture…) constitue une faute pouvant engager la responsabilité de son auteur.

En matière d’urbanisme, le Conseil d’Etat a rappelé ce principe concernant un refus illégal de permis de construire dans une décision de 2016 (CE, 15 avril 2016, n°371274).

La Haute Juridiction en fait également application dans une décision récente concernant une décision illégale d’opposition à une déclaration préalable de lotissement (CE, 12 juillet 2017, n°394941).

 

Le lien de causalité : l’illégalité commise doit être directement à l’origine de la non-réalisation du projet

La décision du 12 juillet 2017 citée ci-dessus permet de détailler la jurisprudence antérieure sur la manière dont le juge va apprécier le lien de causalité entre la faute et le préjudice invoqués. Ainsi, il convient de distinguer deux types de cas :

1°) Lorsque l’administration aurait pu refuser l’autorisation sur un fondement légal, le Conseil d’Etat estime qu’il n’y a pas de lien de causalité entre la faute et le préjudice. Par exemple, il pourrait s’agir du cas où un refus de permis de construire est annulé pour un vice de forme, alors que le Maire aurait pu le refuser légalement car le terrain était inconstructible. L’action indemnitaire sera alors rejetée.

2°) Dans les autres cas, le Conseil d’état considère que :

      • Par principe, le manque à gagner résultant de l’impossibilité de réaliser l’opération revêt un caractère éventuel et n’ouvre donc pas droit à réparation ;
      • Sauf pour le requérant à justifier de circonstances particulières, tels que les engagements souscrits par de futurs acquéreurs ou l’état avancé des négociations commerciales.

 

 

En résumé, pour qu’une action indemnitaire contre un refus illégal d’autorisation d’urbanisme puisse prospérer il faut :

  • S’assurer que le permis ou la déclaration préalable ne pouvait pas être refusé pour un motif légal ;
  • Démontrer des « circonstances particulières » permettant de faire reconnaitre que le lien entre le refus et le préjudice résultant de la non-réalisation de l’opération est certain. Par exemple, il pourra s’agir de produire une promesse de vente signée. Il est à noter que la démonstration sera plus complexe à apporter concernant les opérations d’aménagement et pas seulement de construction. En effet, la vente d’un lot à construire est souvent subordonnée à l’obtention d’un permis de construire purgé, élément qui conduit le juge a regarder la réalisation de la vente du lot comme éventuelle (donc : pas de droit à indemnisation) (Cf. décision du 12 juillet 2017 précitée).

 

Quels sont les préjudices indemnisables ?

Si toutes les conditions sont réunies, les porteurs de projets peuvent obtenir l’indemnisation de l’intégralité de leur préjudice et notamment de leur manque à gagner ou de leur perte de bénéfice. Il conviendra de communiquer au Tribunal des éléments précis sur les modalités de calcul de ce préjudice, par exemple via une attestation d’un expert-comptable, accompagnée des pièces justificatives.

 

Article rédigé par Agnès Boudin, Avocat à la Cour

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Le permis de faire, ou comment déroger à certaines règles en matière de construction

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Le permis de faire est un dispositif expérimental permettant de déroger aux règles de constructions pour la réalisation d’équipements publics et de logements sociaux – sous réserve de respecter l’objectif des normes auxquelles il est dérogé. Cette expérimentation est rendue possible par l’article 88 de la Loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de création, à l’architecture et au patrimoine (LCAP) pour une durée de 7 ans à compter de sa promulgation.

 

Qui peut bénéficier du dispositif ?

L’article 88 de la LCAP prévoit que peuvent demander une dérogation :

Les sociétés d’économie mixte à opération unique (SEMOP) et les sociétés d’économie mixte d’aménagement à opération unique (SEMAOP) ne sont pas expressément visées par le dispositif. Cependant, leur régime juridique renvoyant à celui des SEML, l’expérimentation doit être considérée comme possible.

 

Pour quels projets ?

La LCAP distingue deux catégories de projets éligibles à l’expérimentation :

  • La réalisation d’équipements publics et de logements sociaux (article 88 I) ;
  • Les projets soumis à permis de construire autres que ceux mentionnés ci-dessus et situés dans le périmètre d’une opération d’intérêt national (OIN) (article 88 II).

Le décret n°2017-1044 du 10 mai 2017 est venu préciser le contour de la première catégorie de projets concernés. En revanche, il est muet concernant les projets situés dans le périmètre des OIN. Un second décret est donc à attendre – à une date indéterminée – notamment en raison de la période électorale.

Quoi qu’il en soit, à ce jour, peuvent faire l’objet d’une expérimentation les projets de construction comportant pour au moins 75% de leur surface de plancher :

  • Des équipements publics mentionnés au 4° de l’article R.151-28 du Code de l’urbanisme, réalisés sous maîtrise d’ouvrage de l’Etat, des collectivités territoriales ou de leurs groupements, des SEM de logements sociaux, des SEML et des SPL. Il s’agit des locaux et bureaux accueillant du public des administrations publiques et assimilés, des locaux techniques et industriels des administrations publiques et assimilés, des établissements d’enseignement, de santé et d’action sociale, des salles d’art et de spectacles, équipements sportifs et autres équipements recevant du public ;
  • Des logements sociaux réalisés sous maîtrise d’ouvrage de l’Etat, des collectivités territoriales ou de leurs groupements, des organismes HLM et des SEM de logements sociaux.

 

A quelles règles de construction est-il possible de déroger ?

L’article 2 du décret du 10 mai 2017 prévoit que les projets éligibles sont soumis aux dispositions du CCH en matière de protection contre les risques d’incendie et de panique, sous réserves des dérogations et réserves suivantes :

 

En matière d’accessibilité des bâtiments neufs aux personnes handicapées ou à mobilité réduite, l’article 3 du décret ne prévoit pas à proprement parler de dérogations (et on le comprend), mais plutôt un aménagement possible des procédures existantes :

 

Quelle est la procédure de demande de dérogation ?

La demande de dérogation doit être adressée aux Ministres chargés de l’architecture et de la construction par le maître d’ouvrage qui dépose un dossier dont le contenu est le suivant :

 

Les Ministres en charge de l’instruction doivent recueillir l’avis de personnalités qualifiées qu’ils désignent, ainsi que de la Commission départementale de sécurité et d’accessibilité. Ces avis portent sur les solutions alternatives proposées, sur un plan technique et opérationnel et sur la maîtrise des risques et des coûts induits.

Le délai d’instruction de la demande est de 6 mois. A son issue :

  • Les Ministres compétents peuvent accorder la dérogation par une décision conjointe, notifiée au maître d’ouvrage.
  • Les Ministres compétents peuvent refuser la demande, décision également notifiée au maître d’ouvrage.
  • En cas de silence, gardé pendant une durée de 6 mois à compter de la réception d’un dossier complet vaut acceptation de la demande de dérogation.

Il est également possible, après les consultations et avant l’échéance du délai de 6 mois, que les Ministres fassent connaître au maître d’ouvrage les « objections devant être surmontées, dans un délai qu’ils fixent, en vue d’obtenir l’autorisation demandée. Dans ce cas, le silence gardé par les ministres pendant une durée de deux mois à compter de la réception des pièces complémentaires vaut acceptation de la demande de dérogation » (article 4 III du décret du 10 mai 2017).

 

Quel dispositif de contrôle ?

Le dossier de demande de dérogation doit comprendre un protocole de contrôle de l’atteinte des résultats attendus tout au long de la réalisation du projet. Les articles 4 et 5 du décret précisent que ce contrôle doit être réalisé par une tierce partie indépendante de la conception du projet, ayant signé une convention avec les Ministres chargés de l’architecture et de la construction.

Les résultats du contrôle sont transmis régulièrement aux Ministres (au moins une fois par an). Si ces résultats s’éloignent de ceux attendus, le contrôle doit en informer immédiatement les Ministres.

Ces derniers peuvent alors mettre le maître d’ouvrage en demeure de se conformer à ses obligations.

 

Une expérimentation en prélude à un assouplissement des règles de construction ?

L’article 7 du décret du 10 mai 2017 prévoit que l’expérimentation fait l’objet d’une évaluation par les Ministres chargés de la construction et de l’architecture. Le rapport d’évaluation analyse les solutions expérimentées, formule, dans la mesure du possible, au vu des résultats obtenus, des propositions de simplification de la réglementation et des normes en matière de construction et propose, s’il y a lieu, de nouveaux champs d’expérimentation.
La volonté est donc clairement de faire évoluer les règles de construction.

Cependant, reste à savoir si la complexité de mise en œuvre de l’expérimentation ne découragera pas les constructeurs de la mettre en œuvre.

Article rédigé par Agnès Boudin, Avocat à la Cour

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La réforme des règles relatives au domaine public (étape 1)

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Le domaine public est une source importante de recettes pour les personnes publiques et notamment les collectivités territoriales. En effet, tout occupant ou usager doit, en principe, payer une redevance pour l’occuper ou l’utiliser : qu’il s’agisse du vendeur de journaux dans son kiosque, du restaurateur qui y installe sa terrasse, du concessionnaire de service public ou du titulaire de marché de partenariat.

Pourtant, il n’existait pas, jusqu’à présent, d’obligation de mise en concurrence et de publicité préalables pour l’attribution de ces titres.

Sous l’influence de l’Union Européenne et, plus particulièrement de la décision de la CJUE du 14 juillet 2016, « Promoimpresa » imposant une transparence dans l’attribution des titres domaniaux, l’article 34 de la loi Sapin II du 9 décembre 2016 a habilité le gouvernement à modifier les règles relatives à la propriété des personnes publiques par ordonnance. En effet, elle avait établi une feuille de route précise, incitant notamment à adopter une procédure de publicité et de mise en concurrence préalables (voir notre article sur ce point).

Partant, l’ordonnance du 19 avril 2017 relative à la propriété des personnes publiques consacre cette obligation tout en prévoyant des exceptions ; elle prévoit également une clarification des règles relatives à la gestion du domaine afin d’optimiser la valorisation des propriétés publiques.

 

Certains titres domaniaux doivent faire l’objet d’une procédure de publicité et de mise en concurrence

 

Le principe est désormais que l’occupation ou l’utilisation du domaine public en vue d’une « exploitation économique » doit donner lieu à des mesures de publicité et de mise en concurrence. Cette notion est large ; a priori seules les activités des associations ou d’intérêt public pourraient y échapper. De plus, plusieurs exceptions sont prévues.

 

 

De manière logique la cession du titre et des droits réels résultant du titre est également affectée puisqu’il est désormais prévu qu’elle ne sera pas possible si le respect des obligations de mise en concurrence s’y oppose, c’est-à-dire si les conditions de la consultation préalable sont de nature à être remises en cause par la qualité du cessionnaire (art. 2122-7 et 2341-1 du CG3P et art. 1311-3 du CGCT). On peut noter que le texte ne prévoit pas, comme en matière de marchés publics ou de concessions, la possibilité de céder à une société issue d’une restructuration du titulaire précédent.

 

La durée des titres

 

En conséquence, la durée de l’autorisation doit être limitée à ce qui est nécessaire pour « assurer l’amortissement des investissements et permettre une rémunération de l’occupant ainsi qu’une rémunération équitable et suffisante des capitaux investis ». Par cette formulation, le régime des conventions d’occupation du domaine public se rapproche de celui des concessions.

 

Le calcul du montant de la redevance est précisé pour les contrats de la commande publique

 

En principe, toute occupation ou utilisation privative du domaine public doit donner lieu au versement d’une redevance (article L2125-2 du CG3P). Aucune règle particulière n’existait quand il s’agissait d’en fixer le montant pour une occupation ou une utilisation liée à l’exécution d’un contrat public (par exemple pour construire un parc de stationnement et l’exploiter). Il fallait tenir compte, comme pour n’importe quel titre, « des avantages de toute nature procurés au titulaire de l’autorisation » (article L.2125-3 du CG3P). Or, quand un concessionnaire finance, parfois exclusivement, la construction d’un ouvrage pour l’exploiter ou exploiter un service, la notion « d’avantages » est toute relative… Cette règle générale pouvait ainsi conduire à des flux financiers croisés entre la personne publique et son cocontractant uniquement destinés à « refacturer » la redevance, au surplus assujetti à la TVA.

Désormais, le montant de la redevance liée à l’exécution d’un contrat de la commande publique devra être déterminé au regard de l’économie générale du contrat.

Il est même prévu que l’autorisation soit gratuite quand le contrat « s’exécute au seul profit de la personne publique ». Reste à savoir ce qu’il faut entendre par « seul profit »…

 

L’assouplissement de la gestion du domaine public des personnes publiques

 

1.Il est désormais possible de délivrer un titre d’occupation sur une dépendance du domaine privé par anticipation à son incorporation dans le domaine public

Prenons l’exemple d’une commune qui vient de lancer des travaux pour la construction d’un bâtiment destiné en partie, à accueillir ses services municipaux. Elle souhaite rentabiliser le rez-de-chaussée en permettant par exemple l’occupation par un restaurateur. Auparavant, elle devait attendre que les travaux soient achevés pour que le bien fasse partie du domaine public. Désormais, elle pourra délivrer un titre d’occupation avant même la fin de travaux.

 

Il faudra toutefois que cette incorporation au domaine public intervienne dans un délai de 6 mois à compter de la délivrance de cette autorisation et que les conditions en cas de non incorporation du bien soient prévues.

 

2.Il est possible de vendre un bien alors même que celui-ci fait encore partie du domaine public

La loi Sapin 2 avait facilité les opérations immobilières pour l’Etat (voir notre article). C’est désormais également chose faite pour les collectivités territoriales.

Prenons l’exemple d’une commune qui abrite une crèche communale dans un bâtiment destiné à être vendu et qui souhaite déplacer ce service public dans un nouveau bâtiment en cours de réalisation. En principe, elle doit suivre la procédure chronologique suivante :

 

 

Autrement dit, avec ce principe elle doit attendre que la crèche ait quitté les lieux pour prononcer le déclassement du bien et ensuite le vendre. Elle ne peut donc pas disposer du prix de la vente pour financer les nouveaux locaux tant que le service municipal occupe le bâtiment pourtant destiné à être vendu.

Désormais, la commune pourra anticiper le déclassement et la vente d’un bien alors même qu’il est toujours affecté au service public ou à l’usage du public.

 

 

L’acte de vente devra prévoir :

  • une clause par laquelle la vente sera résolue (annulée rétroactivement), si la désaffectation ne s’opère pas dans ce délai ;
  • les conditions de la libération de l’immeuble par le service public ou la reconstitution des espaces affectés à l’usage direct du public.

 

3.Il est possible de s’engager à vendre un bien alors même que celui-ci fait encore partie du domaine public

Dans les hypothèses où la commune souhaiterait, par exemple, vendre un bien affecté à l’usage d’un service public et toujours utilisé par ce service, mais qu’un déclassement par anticipation ne serait pas opportun, elle peut toujours signer une promesse synallagmatique de vente.

 

 

Il faut toutefois que la promesse synallagmatique prévoit (et ce, à peine de nullité) :

  • des clauses précisant que l’engagement de la personne publique propriétaire reste subordonné à l’absence, après la signature de la promesse, d’un motif tiré de la continuité des services publics ou de la protection des libertés auxquels le domaine en cause est affecté qui imposerait le maintien du bien dans le domaine public ;
  • et que l’indemnité prévue en l’absence de cession n’excède pas le remboursement des dépenses engagées par le bénéficiaire de la promesse et « profitant à la personne publique propriétaire ».

 

Cette restriction de l’indemnisation réduit toutefois l’intérêt de cet assouplissement car un promoteur qui réalise des études pour la conception d’un ensemble immobilier ne pourra pas en être indemnisé.

 

4.La régularisation de certaines cessions irrégulières

L’ordonnance vient également régulariser les cessions antérieures intervenues sans déclassement préalable, sous certaines conditions (article 12).

 

5. Une dérogation à l’interdiction de cession gratuite du domaine mobilier de l’Etat est consacrée

Alors qu’en principe il n’est pas possible de céder un bien du domaine public gratuitement ou à un prix inférieur à sa valeur vénale en raison de l’interdiction de consentir des libéralités, il est désormais possible de procéder à une cession gratuite de biens meubles du ministère de la défense au profit d’Etats étrangers. Il peut s’agir de matériels de guerre et assimilés lorsqu’ils contribuent « à une action d’intérêt public, notamment diplomatique, d’appui aux opérations et de coopération internationale militaire » ;

 

 

Ainsi, l’ordonnance du 19 avril 2017, dont l’entrée en vigueur est prévue au 1er juillet 2017, met en conformité le droit national avec le droit européen et améliore la gestion du domaine des personnes publiques. Le gouvernement n’a toutefois pas intégralement épuisé l’habilitation qui lui a été donnée par l’article 34 de la loi Sapin 2, notamment en ce qu’elle ne soumet pas les transferts de propriété des collectivités territoriales à une mise en concurrence et une publicité préalables. La seconde partie de la réforme est donc attendue d’ici la fin de l’année.

 

Article rédigé par Sophie Lapisardi, avocat associée, spécialiste en Droit Public et Anne Villalard, stagiaire (Master II Pro Droit public des affaires à Paris I).

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