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Qu’est ce qu’une carte communale ?

La carte communale est un document d’urbanisme simplifié qui délimite les secteurs de la commune dans lesquels les permis de construire peuvent être délivrés, mais sans réglementer les constructions de manière détaillée comme dans un plan local d’urbanisme (PLU).

 

Ce qui a changé depuis le 1er janvier 2017

Si les cartes communales tendent à disparaître au profit des PLU, plusieurs milliers de communes en sont toujours dotées.

Or depuis le 1er janvier 2017, la compétence pour délivrer les autorisations d’urbanisme dans les communes dotées d’une carte communale est modifiée. En effet, si avant cette date une large place était laissée au préfet, la compétence du maire statuant au nom de la commune est généralisée (article L.422-1 du Code de l’urbanisme).

 

Il est également précisé que lorsqu’un transfert est intervenu, il est définitif.

Ce transfert de compétence au profit des communes s’accompagne d’une diminution progressive de la mise à disposition de certains moyens étatiques dans le prolongement d’ailleurs de la loi ALUR, en application de laquelle certaines collectivités ne bénéficiaient déjà plus de la mise à disposition gratuite des services de l’Etat en matière d’application du droit des sols (article 134 de la loi n°2014-366 du 26 mars 2014).

 

Article rédigé par Agnès Boudin, Avocat à la Cour et Lauriane Tonani, Elève-avocat

 

 

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Dans quels cas une collectivité publique doit-elle consulter le service des Domaines?

Les collectivités territoirales doivent saisir la Direction de l’Immobilier de l’Etat (DIE, anciennement France Domaine) lorsqu’elles envisagent de réaliser des opérations immobilières qu’il s’agisse :

  • De transfert de propriété : acquisition, cession, préemption d’immeubles – de droits réels immobiliers ou encore de fonds de commerce et de droits sociaux donnant vocation à l’attribution, en pleine proporiété, d’immeubles ou de parties d’immeubles;

  • Ou de prise en location : baux, accords amiables, convention d’occupation du domaine public.

La DIE sera alors chargée d’évaluer le montant financier de l’opération.

 

Quels sont les montants au delà desquels la consultation du service des Domaines est obligatoire?

Les seuils de consultation du service des Domaines ont été significativement augmentés par l’arrêté du 5 décembre 2016 relatif aux opérations d’acquisitions et de prises en location immobilières poursuivies par les collectivités publiques et divers organismes :

  • Avant le 1er janvier 2017, ces seuils étaient de 12.000 euros pour les prises en location d’immeuble et 75.000 euros pour les transferts de propriété.

  • Depuis le 1er janvier 2017, ces seuils sont de 24.000 euros pour les prises en location d’immeubles et 180.000 euros pour les transferts de propriété.

 

Article rédigé par Agnès Boudin, Avocat à la Cour et Lauriane Tonani, Elève-avocat

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Ce qui a changé au 1er janvier 2017

Depuis le  1er janvier 2017, les plans locaux d’urbanisme (PLU) doivent être en conformité avec la « loi Grenelle II » qui impose l’intégration de différents objectifs de développement durable dans les documents d’urbanisme.

Or, de nombreuses communes qui n’ont pas adopté de nouveau PLU ou procédé à une révision générale, se retrouvent avec un document dont certaines dispositions sont aujourd’hui illégales.

 

Quelles sont les conséquences ?

A défaut de précision dans la loi, différentes hypothèses peuvent être envisagées :

 

 

Le Juge administratif sera probablement appelé à se prononcer rapidement sur le sort des PLU non « grenellisés ». Dans l’attente, il s’agit d’un moyen contentieux à ne pas négliger.

 

 

Article rédigé par Agnès Boudin, Avocat à la Cour et Lauriane Tonani, Elève-avocat

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Qu’est ce que la concertation préalable ?

La concertation préalable est une procédure permettant de consulter les citoyens.

Une concertation peut être mise en œuvre en application du Code de l’urbanisme préalablement à une opération d’aménagement nécessitant la révision d’un document d’urbanisme (article L.103-2 du Code de l’urbanisme) ou en application du Code de l’environnement, pour permettre au public de participer aux prises de décisions dans le domaine de l’environnement (article 7 de la Charte de l’environnement). 

 

Quel est son objectif ?

 

Il ressort plus précisément de l’article L.120-1 du Code de l’environnement que l’objectif de cette participation du public est notamment de :

  • Favoriser la consultation du public en amont de la décision ;
  • Améliorer la qualité de la décision publique ;
  • Sensibiliser et éduquer le public.

 

Ce qui change en 2017

L’ordonnance n°2016-1060 du 3 août 2016, issue de la loi Macron, créé un droit d’initiative citoyenne pour certains projets.

Préalablement, précisons qu’en matière environnementale, la concertation peut concerner trois types de projets énumérés à l’article L.121-15-1 du Code de l’environnement :

 

 

L’ordonnance n°2016-1060 créé un droit d’initiative citoyenne pour les deux dernières catégories de projets, c’est-à-dire les projets assujettis à évaluation environnementale en application de l’article L.122-1 et L.122-4 du Code de l’environnement.

Concrètement, cela signifie qu’une procédure de concertation pourra être impulsée par le public et pas seulement une administration. Ce droit d’initiative citoyenne garde cependant un caractère subsidiaire, c’est-à-dire qu’il ne pourra être mis en œuvre qu’en cas de carence de porteur de projet ou le cas échéant de l’autorité compétente.

 

 

Dans quelles conditions ce droit d’initiative citoyenne sera mis en œuvre ?

 

Le droit d’initiative citoyenne sera mis en œuvre dans les conditions suivantes (article L.121-9 du Code de l’environnement).

 

 

 

 

Le droit d’initiative citoyenne permet donc de lancer une concertation dans un délai relativement court : le préfet a un mois pour se prononcer.

Cependant, le pouvoir reconnu au préfet de statuer en opportunité risque de réduire la portée de cette innovation, même si un refus pourrait s’avérer complexe sur le plan politique.

 

 

Article rédigé par Agnès Boudin, Avocat à la Cour et Lauriane Tonani, Elève-avocat

 

 

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Des pratiques quasi « mafieuses » de riverains qui pensent avoir décroché le jack-pot, au mauvais coucheur qui refuse toute évolution de son environnement, en passant par des opposants à la municipalité en place – les occasions de se trouver confrontés à un recours abusif ne manquent pas pour les promoteurs.

Jouant la montre, le requérant essaye alors de pousser le promoteur à abandonner son projet ou à transiger, moyennant finances, pour ne pas perdre les fonds déjà investis.

Les gouvernements successifs ont tenté de lutter contre ce phénomène, tant pour stimuler la construction que pour favoriser la réalisation de nouveaux logements, mais avec des résultats en demi-teinte.

Voici les trois catégories d’actions possibles en fonction des circonstances de l’affaire:

 

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Reste à choisir la meilleure stratégie!

Article rédigé par Agnès Boudin, Avocat à la Cour.

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Le droit de l’urbanisme réglemente essentiellement l’aspect extérieur et technique des constructions (hauteur, marges de retrait, implantation par rapport à la voie publique…). L’encadrement de leur usage est beaucoup moins perceptible par le public, mais tout aussi important pour dessiner l’urbanisme d’une ville. Les autorités compétentes en matière de plan local d’urbanisme peuvent ainsi délimiter des zones réservées à certains usages ou des zones dans lesquelles certaines destinations sont exclues. Par exemple, les activités industrielles peuvent être interdites dans les quartiers dédiés à l’habitation.

 

Quelles sont ces destinations auxquelles peuvent faire référence les PLU ?

 

La récente refonte du Code de l’urbanisme résultant du décret n°2015-1783 du 28 décembre 2015, parachevée par un arrêté du 10 novembre 2016, introduit un régime dual selon la date d’élaboration ou de la dernière révision générale du PLU.

  • Pour les constructions situées dans des communes dont le PLU est antérieur au 1er janvier 2016 ou n’a pas fait l’objet d’une révision générale depuis cette date, les destinations sont celles antérieurement définies par l’article R.123-9 du Code de l’urbanisme:

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  • Pour les contructions situées dans des communes dont le PLU a été adopté ou révisé après le 1er janvier 2016, il convient d’appliquer le nouveau régime qui se compose de 5 destinations et 20 sous-destinations dont le contenu est décrit par l’arrêté du 10 novembre 2016:

 

5-destinations-pour-les-plu-adoptes-ou-revises-apres-le-1er-janvier-2016-r-157-27-et-r-157-28-c-u

 

La question de la destination d’une construction est déterminante à la fois pour les constructions nouvelles et pour les constructions existantes :

 

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Article rédigé par Agnès Boudin, Avocat à la Cour.

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Le point commun entre une usine chimique, un complexe immobilier et un plan local d’urbanisme ? La nécessité de procéder à une évaluation environnementale qui doit permettre d’apprécier l’incidence sur l’environnement d’un projet de travaux, d’ouvrages et d’aménagement, ainsi que des plans et programmes.

Récemment remise à plat par l’ordonnance n°2016-1058 du 3 août 2016 et son décret n°2016-1110 du 11 août 2016, l’évaluation environnementale est devenue une étape majeure des projets et programmes, publics comme privés.

  • En quoi consiste une évaluation environnementale ? Quelle est la différence avec une étude d’impact ?

L’évaluation environnementale désigne le processus qui doit permettre d’estimer l’incidence d’un projet ou programme sur l’environnement ( article L.122.1 du Code de l’environnement). L’étude d’impact est la première et principale étape de ce processus. Elle servira de base aux différentes consultations prévues par le Code de l’environnement (en fonction de chaque projet ou programme) avant l’examen par l’autorité environnementale :

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Une fois réalisée, l’étude d’impact deviendra, selon les cas, une pièce du dossier de permis de construire, du dossier de réalisation d’une ZAC ou encore d’une demande d’autorisation pour une installation classée pour la protection de l’environnement (ICPE).

 

  • La réalisation d’une évalution environnementale est-elle toujours obligatoire ?  

L’évaluation environnementale n’est pas une étape systématique .

En principe, la réalisation d’une évaluation dépend de la nature du projet ou programme, ainsi que de conditions de seuils. Des tableaux figurant en annexe de l’article R.122-2 du Code de l’environnement et en annexe I et II de la directive n°2011/92/UE du 13 décembre 2011 (telle que modifiée par la directive 2014/52/UE)  permettent de savoir si le projet ou programme doit être sousmis à une évaluation.

Par ailleurs, il convient d’être vigilant par rapport à la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union Européenne  qui soumet à évaluation environnementale tout projet ou programme ayant des incidences notables sur l’environnement, et ce indépendamment des critères de seuils fixés par les textes (Cf. notamment CJUE, 24 mars 2011, Commission contre Belgique, C-435/09).

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  • Quels sont les facteurs permettant d’apprécier l’incidence d’un projet ou programme sur l’environnement ? 

L’article L.122-1 du Code de l’environnement fixe cinq facteurs d’appréciation:

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L’étude d’impact devra anlayser l’état initial du périmètre concerné par rapport à ces facteurs, les incidences prévisibles du projet ou programme sur ces éléments, ainsi que, le cas échéant, les mesures compensatoires envisables pour remédier à ces incidences.

Il est fondamental que cette étude soit réalisée de manière complète et suffisament détaillée, sous peine d’entacher la légalité de procédures ou d’autorisations ultérieures.

 

Article rédigé par Agnès Boudin, Avocat à la Cour.

La démonstration de l’intérêt à agir contre un permis de construire, un permis d’aménager ou une déclaration préalable peut s’avérer complexe au regard des dernières évolutions jurisprudentielles.

Dans une volonté de relancer l’immobilier en limitant les recours contentieux, une ordonnance du 18 juillet 2013 est venue donner une définition de l’intérêt à agir qui se voulait, sur le principe, plus restrictive que la jurisprudence précédente. L’article L.600.1-2 du Code de l’urbanisme  précise ainsi que :  « Une personne autre que l’Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n’est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager que si la construction, l’aménagement ou les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance du bien qu’elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d’une promesse de vente, de bail, ou d’un contrat préliminaire mentionné à l’article L. 261-15 du code de la construction et de l’habitation ».

Dans une décision du 10 juin 2015 (n°386121), le Conseil d’Etat a donné une première interprétation de ces dispositions selon laquelle :

  • Le Juge administratif apprécie l’intérêt à agir en fonction des éléments versés à l’instance par les parties, en écartant les arguments qui lui semblent insuffisamment étayés.
  • Le requérant n’a pas à justifier du caractère certain des atteintes qu’il invoque au soutien de la recevabilité de son recours. Il suffit que ces atteintes soient directes.

Sur le terrain probatoire, le juge distingue deux situations dans lesquelles peuvent se trouver le requérant :

  • Si le requérant occupe un bien qui n’est pas directement limitrophe au projet, « les documents produits par l’auteur du recours doivent faire apparaître clairement en quoi les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance de son bien sont susceptibles d’être directement affectées par le projet litigieux « (CE, 10 février 2016, SAS Sifer Promotion, n°387507). Par exemple, il pourrait s’agir d’une estimation immobilière faisant état de la dépréciation vénale du bien du requérant en raison de la construction projetée. Il pourrait également s’agir de photographies prises depuis le bien du requérant vers l’emplacement de la construction envisagée, montrant que celle-ci constituerait une pollution visuelle gênante au quotidien.
  • Si le requérant est voisin immédiat de la construction, le juge adoucit les conditions d’appréciation de l’intérêt à agir. En effet, cet intérêt à agir est reconnu par principe « lorsqu’il fait état devant le juge, qui statue au vu de l’ensemble des pièces du dossier, d’éléments relatifs à la nature, à l’importance ou à la localisation du projet de construction »(CE, 13 avril 2016, Bartolomei, n°389798). Une décision du Conseil d’Etat du 20 juin 2016 vient donner l’exemple d’un ensemble de preuves suffisant que peut alors fournir le requérant, en l’occurrence : la copie de la demande de permis, du permis délivré ainsi que d’un plan indiquant l’implantation des constructions envisagées, un acte de notoriété, une facture d’électricité établissant la qualité de propriétaire voisin et un extrait de plan cadastral  faisant apparaître la localisation du terrain d’assiette du projet par rapport à la parcelle du demandeur ainsi que la proximité avec la voie d’accès au lotissement. En pratique, la preuve de l’intérêt à agir sera ainsi apporté par la réunion de plusieurs pièces : plans, photographies, factures…

Concernant le voisin immédiat, la preuve de l’intérêt à agir est donc très proche de la jurisprudence antérieure à 2013. L’objectif de limitation du nombre de recours est donc difficile à satisfaire par ce biais. La récente jurisprudence sur l’intérêt à agir incite donc certains à considérer que la réforme de 2013 est un objectif manqué.

On rappellera cependant que le Rapport Labetoulle qui a servi de base à la rédaction de la réforme du contentieux de l’urbanisme précisait déjà que la nouvelle rédaction de l’article L.600-1-2 du Code de l’urbanisme « autant le dire clairement, ne se démarquera pas franchement de la jurisprudence qui s’est développée en l’absence de texte » et précisait « le groupe de travail mesure aussi que le gain qu’il faut en attendre est modeste ».

En termes d’efficacité, il faudra donc probablement plutôt compter sur la sanction des recours abusifs que sur la restriction de l’intérêt à agir.

Article rédigé par Agnès Boudin, Avocat à la Cour. 

Une récente décision du Conseil d’Etat (CE, 15 avril 2016, n°375132) est l’occasion de revenir sur le point de départ du délai de recours contre un permis de construire ou une autre autorisation d’urbanisme.

Ce point de départ est lié à la régularité de l’affichage opéré sur le terrain. L’affichage doit:

  • Etre effectué sur un panneau rectangulaire d’au moins 80 cm de côté. Ce panneau indique dans tous les cas: le nom, la raison sociale ou la dénomination sociale du bénéficiaire ; la date et le numéro du permis ; la nature du projet ; la superficie du terrain ; l’adresse de la mairie où le dossier peut être consulté (article A.424-16 du Code de l’urbanisme);

Ceci étant précisé, la détermination du point de départ du délai de recours contre un permis de construire peut être présentée de la manière suivante:

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Point de départ du délai de recours contre un permis de construire

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Le principe est que l’affichage conforme du permis sur le terrain fait courir le délai de recours contentieux de 2 mois contre le permis (article R.600-2 du Code de l’urbanisme). Le cas échéant, si un recours gracieux (aussi appelé recours administratif) est exercé dans le délai de 2 mois, le délai de recours contentieux est prorogé de 2 mois suivant la réponse de l’administration (soit un total maximum de 2 mois + 2 mois pour introduire un recours devant le Tribunal administratif).

En l’absence d’affichage conforme, le délai de recours n’est pas déclenché. En d’autres termes, le principe est donc que l’autorisation d’urbanisme peut être attaquée à tout moment, faisant ainsi peser un risque sur son titulaire.

Le Juge administratif admet cependant que l’exercice d’un recours gracieux contre le permis démontre que son auteur a conaissance de cette autorisation (théorie dite de la « connaissance acquise » en droit du contentieux administratif). Cette connaissance du permis fait partir le délai de recours contentieux. Dans sa décision du 15 avril 2016, la Haute Juridiction a ainsi jugée que: « l’exercice par un tiers d’un recours administratif ou contentieux contre un permis de construire montre qu’il a connaissance de cette décision et a, en conséquence, pour effet de faire courir à son égard le délai de recours contentieux, alors même que la publicité concernant ce permis n’aurait pas satisfait aux exigences prévues par l’article A. 424-17 du code de l’urbanisme » (CE, 15 avril 2016, n°375132).

En pratique, le recours gracieux se substitue donc à l’affichage régulier du permis comme point de départ du délai de recours contentieux. Le plus grande vigilance s’impose donc lors de l’introduction d’un recours gracieux.

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Article rédigé par Agnès Boudin, Avocat à la Cour.

Négociation

Dans une décision du 22 février 2016 (CE, 22 février 2016, Société d’aménagement de Piossane III, n°367901), le Conseil d’Etat a eu à connaître de la légalité d’une délibération modifiant un plan local d’urbanisme pour interdire les installations classées dans un secteur de la Commune. Or, avaient pris part au vote de cette délibération deux conseillers municipaux, anciens membres d’un collectif de riverains opposé à la présence d’une centrale d’enrobage dans le secteur en cause. Le juge devait donc déterminer si ces deux élus étaient des « conseillers intéressés » au sens de l’article L.2131-11 du CGCT.

Pour mémoire, l’article L.2131-11 du CGCT dispose que : « sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l’affaire qui en fait l’objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ».

Dans sa décision du 22 février, le Conseil d’Etat affirme que l’article L.2131-11 du CGCT n’interdit pas, par principe, à des conseillers municipaux membres d’une association de prendre part à la délibération modifiant le PLU et restreignant certaines activités classées sur le territoire de la commune, alors même que l’association en cause avait pour objet l’opposition à ces activités.

Le Conseil d’Etat considère que ces élus n’ont pas influencé le conseil municipal pour des motifs d’intérêt personnel. Dès lors, le Conseil d’Etat rejette le moyen tiré de la violation de l’article L.2131-11 du CGCT.

Ce n’est pas la première fois que le Conseil d’Etat se prononce sur la délimitation entre intérêt personnel et intérêt communal des membres du conseil municipal.

Déjà, dans une décision du 17 novembre 1999 (CE, 17 novembre 1999, Association des usagers de Peyreleau, n°196531), le Conseil d’Etat déclarait que la participation de plusieurs conseillers, membres d’une association créée avant l’élaboration d’un projet de mise en valeur des espaces naturels, ne viciait pas la délibération du conseil municipal donnant avis favorable à ce projet, alors même que l’association devait être ultérieurement chargée de la gestion de la réserve naturelle.

En revanche, la Cour administrative d’appel de Versailles (CAA de Versailles, 10 décembre 2015, Société Ozone, n°13VE02037) a récemment affirmé qu’était viciée la décision d’attribuer un marché à une association dont le Vice-président a, en sa qualité d’adjoint au maire, présidé la commission d’appel d’offres. Le juge considérait que la personne en question avait eu un intérêt distinct de celui de la commune, à l’attribution du marché, nonobstant l’exercice à titre gratuit de ses fonctions dans l’association et sa présence dans cette dernière en qualité de représentant du département, membre de droit.

La jurisprudence est donc nuancée et invite les élus à la plus grande prudence.

Article rédigé par Agnès Boudin, Avocat à la Cour, et Mickael Laurent, stagiaire au Cabinet -Master 2 Droit public des affaires.