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Deux notions articulées autour d’un même but : favoriser la construction en limitant les recours

En 2013, l’intérêt à agir contre une autorisation d’urbanisme a fait l’objet d’une nouvelle définition, plus restrictive, afin de limiter les recours abusifs (voir sur ce point nos articles du 21 juillet 2016 et du 27 mai 2017).

L’article L.600-1-2 du Code de l’urbanisme exige désormais que les requérants démontrent que les conditions de jouissance, d’occupation et d’utilisation de leur bien soient affectées par le projet qu’ils attaquent.

La notion de recours abusifs, prévue à l’article L.600-7 du Code de l’urbanisme, est aussi très restrictive. Elle vise l’hypothèse où le droit de former un recours est mis en œuvre dans des conditions excédant la défense des intérêts légitimes du requérant. Et encore faut-il qu’un préjudice « excessif » [sic] soit causé au titulaire du permis. Il existe ainsi peu de décisions de condamnation sur ce terrain (Voir sur ce point notre article du 15 novembre 2016).

Quoi qu’il en soit, il est clair que la redéfinition de l’intérêt à agir et la répression des recours abusifs obéissent au but commun de limiter les recours contre les permis afin de favoriser la construction.

 

Pour autant, le défaut d’intérêt à agir ne suffit pas à caractériser l’existence d’un recours abusif

L’analyse d’une sélection de jurisprudences quant à l’articulation de ces deux notions, démontre que l’absence d’intérêt à agir n’est pas nécessairement déterminant pour que le recours soit qualifié d’abusif.

En revanche, il constitue un critère récurrent, tout comme la présence ou l’absence d’arguments manifestement infondés.

En définitif, la qualification de recours abusif semble plus dépendre de l’existence d’arguments manifestement infondés, que de l’intérêt à agir.

L’attitude dilatoire du requérant ne ressort pas des décisions analysées de manière significative, au premier chef car l’argument n’était pas invoqué dans le cadre des affaires examinées.

La qualification de recours abusif devant le juge administratif est donc difficile à reconnaître. A cet égard, la décision du Tribunal administratif de Lyon du 17 novembre 2015 semble isolée.

L’action en réparation serait-elle alors plus facile devant le juge judiciaire ?

De manière classique concernant l’abus du droit d’agir en justice, le juge judiciaire recherche l’intention de nuire ou la légèreté blâmable du demandeur.

Contrairement au juge administratif, il n’indemnise pas uniquement le préjudice « excessif », mais l’ensemble des préjudices.

Des requérants ont par exemple été condamnés à payer 385.873,15 euros de dommages et intérêts pour recours abusif (Cass. 3e civ., 5 juin 2012, n° 11-17.919). Cet arrêt fait toutefois figure d’exception et les décisions sont, depuis, devenues rares.

Reste donc à voir ce que nous réserve le Gouvernement dans le projet de loi sur la stratégie logement, dont la présentation en Conseil des Ministres a été annoncée pour la mi-décembre.

Verra-t-on enfin des mesures réellement efficaces pour lutter contre les recours abusifs ?

 

Article rédigé par Agnès Boudin et Lauriane Tonani, Avocats à la Cour

Equipe

Le Cabinet vient, une nouvelle fois, d’être classé parmi les meilleurs cabinets d’avocats en droit public des affaires.

Après analyse du marché, le magazine les Décideurs, qui décrypte et suit les évolutions et stratégies des acteurs du monde des affaires, vient en effet, de publier son classement.

La palette des domaines d’intervention du Cabinet est mise à l’honneur puisqu’il est cité pour sa forte notoriété et sa pratique réputée pour le traitement des dossiers en matière de :

  • Contrats administratifs et contentieux afférents
  • Collectivités territoriales et économie mixte
  • Droit de la domanialité publique
  • Urbanisme et aménagement.

Le travail innovant de toute l’équipe sur le LEGAL DESIGN –  c’est-à-dire la visualisation de l’information juridique au travers de schémas, tableaux, pictogramme… , afin de rendre le discours juridique plus clair et accessible – est également mis en avant.

Un nouvel encouragement pour notre équipe !

lire le classement complet et la présentation du cabinet

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Le Conseil d’Etat a publié son rapport annuel 2016 dans lequel il détaille son activité contentieuse et consultative des douze derniers mois.

En matière contentieuse, cette année encore les délais moyens de jugements tant en référé qu’au fond varient en fonction des juridictions :

 

 

Ces délais de jugement sont toutefois des délais moyens. Le délai de jugement de chaque dossier dépend de sa complexité, du nombre de parties, de l’éventuelle demande d’expertise, de l’encombrement de la juridiction etc.

Le nombre d’affaires enregistrées devant les juridictions administratives est en hausse. Ce sont principalement les contentieux des étrangers, de fiscalité et d’urbanisme qui sont en augmentation par rapport à l’an dernier.

article rédigé par Zoé de Montbrial, stagiaire, supervisée par Sophie Lapisardi, avocat associée 

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Le permis de faire est un dispositif expérimental permettant de déroger aux règles de constructions pour la réalisation d’équipements publics et de logements sociaux – sous réserve de respecter l’objectif des normes auxquelles il est dérogé. Cette expérimentation est rendue possible par l’article 88 de la Loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de création, à l’architecture et au patrimoine (LCAP) pour une durée de 7 ans à compter de sa promulgation.

 

Qui peut bénéficier du dispositif ?

L’article 88 de la LCAP prévoit que peuvent demander une dérogation :

Les sociétés d’économie mixte à opération unique (SEMOP) et les sociétés d’économie mixte d’aménagement à opération unique (SEMAOP) ne sont pas expressément visées par le dispositif. Cependant, leur régime juridique renvoyant à celui des SEML, l’expérimentation doit être considérée comme possible.

 

Pour quels projets ?

La LCAP distingue deux catégories de projets éligibles à l’expérimentation :

  • La réalisation d’équipements publics et de logements sociaux (article 88 I) ;
  • Les projets soumis à permis de construire autres que ceux mentionnés ci-dessus et situés dans le périmètre d’une opération d’intérêt national (OIN) (article 88 II).

Le décret n°2017-1044 du 10 mai 2017 est venu préciser le contour de la première catégorie de projets concernés. En revanche, il est muet concernant les projets situés dans le périmètre des OIN. Un second décret est donc à attendre – à une date indéterminée – notamment en raison de la période électorale.

Quoi qu’il en soit, à ce jour, peuvent faire l’objet d’une expérimentation les projets de construction comportant pour au moins 75% de leur surface de plancher :

  • Des équipements publics mentionnés au 4° de l’article R.151-28 du Code de l’urbanisme, réalisés sous maîtrise d’ouvrage de l’Etat, des collectivités territoriales ou de leurs groupements, des SEM de logements sociaux, des SEML et des SPL. Il s’agit des locaux et bureaux accueillant du public des administrations publiques et assimilés, des locaux techniques et industriels des administrations publiques et assimilés, des établissements d’enseignement, de santé et d’action sociale, des salles d’art et de spectacles, équipements sportifs et autres équipements recevant du public ;
  • Des logements sociaux réalisés sous maîtrise d’ouvrage de l’Etat, des collectivités territoriales ou de leurs groupements, des organismes HLM et des SEM de logements sociaux.

 

A quelles règles de construction est-il possible de déroger ?

L’article 2 du décret du 10 mai 2017 prévoit que les projets éligibles sont soumis aux dispositions du CCH en matière de protection contre les risques d’incendie et de panique, sous réserves des dérogations et réserves suivantes :

 

En matière d’accessibilité des bâtiments neufs aux personnes handicapées ou à mobilité réduite, l’article 3 du décret ne prévoit pas à proprement parler de dérogations (et on le comprend), mais plutôt un aménagement possible des procédures existantes :

 

Quelle est la procédure de demande de dérogation ?

La demande de dérogation doit être adressée aux Ministres chargés de l’architecture et de la construction par le maître d’ouvrage qui dépose un dossier dont le contenu est le suivant :

 

Les Ministres en charge de l’instruction doivent recueillir l’avis de personnalités qualifiées qu’ils désignent, ainsi que de la Commission départementale de sécurité et d’accessibilité. Ces avis portent sur les solutions alternatives proposées, sur un plan technique et opérationnel et sur la maîtrise des risques et des coûts induits.

Le délai d’instruction de la demande est de 6 mois. A son issue :

  • Les Ministres compétents peuvent accorder la dérogation par une décision conjointe, notifiée au maître d’ouvrage.
  • Les Ministres compétents peuvent refuser la demande, décision également notifiée au maître d’ouvrage.
  • En cas de silence, gardé pendant une durée de 6 mois à compter de la réception d’un dossier complet vaut acceptation de la demande de dérogation.

Il est également possible, après les consultations et avant l’échéance du délai de 6 mois, que les Ministres fassent connaître au maître d’ouvrage les « objections devant être surmontées, dans un délai qu’ils fixent, en vue d’obtenir l’autorisation demandée. Dans ce cas, le silence gardé par les ministres pendant une durée de deux mois à compter de la réception des pièces complémentaires vaut acceptation de la demande de dérogation » (article 4 III du décret du 10 mai 2017).

 

Quel dispositif de contrôle ?

Le dossier de demande de dérogation doit comprendre un protocole de contrôle de l’atteinte des résultats attendus tout au long de la réalisation du projet. Les articles 4 et 5 du décret précisent que ce contrôle doit être réalisé par une tierce partie indépendante de la conception du projet, ayant signé une convention avec les Ministres chargés de l’architecture et de la construction.

Les résultats du contrôle sont transmis régulièrement aux Ministres (au moins une fois par an). Si ces résultats s’éloignent de ceux attendus, le contrôle doit en informer immédiatement les Ministres.

Ces derniers peuvent alors mettre le maître d’ouvrage en demeure de se conformer à ses obligations.

 

Une expérimentation en prélude à un assouplissement des règles de construction ?

L’article 7 du décret du 10 mai 2017 prévoit que l’expérimentation fait l’objet d’une évaluation par les Ministres chargés de la construction et de l’architecture. Le rapport d’évaluation analyse les solutions expérimentées, formule, dans la mesure du possible, au vu des résultats obtenus, des propositions de simplification de la réglementation et des normes en matière de construction et propose, s’il y a lieu, de nouveaux champs d’expérimentation.
La volonté est donc clairement de faire évoluer les règles de construction.

Cependant, reste à savoir si la complexité de mise en œuvre de l’expérimentation ne découragera pas les constructeurs de la mettre en œuvre.

Article rédigé par Agnès Boudin, Avocat à la Cour

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L’affichage du permis de construire revêt une importance fondamentale afin de déclencher le délai de recours des tiers qui est d’une durée de deux mois (article R.600-2 du Code de l’urbanisme).

Afin qu’il remplisse ce rôle, le panneau d’affichage installé par le bénéficiaire doit comprendre des mentions précises, récemment modifiées par l’arrêté du 30 mars 2017 relatif au certificat d’urbanisme, au permis de construire et aux autorisations d’urbanisme et modifiant le code de l’urbanisme.

 

Quelles sont les nouvelles mentions à afficher en application de l’arrêté du 30 mars 2017 ?

L’arrêté du 30 mars 2017 impose deux nouvelles mentions :

  • Le nom de l’architecte, auteur du projet architectural ;
  • La date d’affichage du permis en mairie.

L’obligation de mentionner le nom de l’architecte résulte de la loi n°2016-925 relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine du 7 juillet 2016, dite loi « LCAP », ayant créé l’article L.650-4 du Code du patrimoine. Elle doit permettre de lutter contre les signatures de complaisance ou même les signatures de permis par des personnes non inscrites à l’Ordre. Le pendant de cette obligation d’affichage est d’ailleurs un système de contrôle qui permet aux services instructeurs de saisir le Conseil Régional des architectes pour des vérifications (article 23-1 de la loi n°77-2 du 3 janvier 1977 relative à l’architecture).

L’affichage en mairie doit avoir lieu dans un délai de 8 jours à compter de la délivrance du permis. La mention de cette date d’affichage ne présente pas d’intérêt spécifique pour le recours des tiers puisque celui-ci part de la date d’affichage sur le terrain. En l’état, on peut donc s’interroger sur son intérêt – d’autant que cela obligera les bénéficiaires à s’enquérir de cette date auprès des services de l’urbanisme.

 

Compte tenu de ces modifications, quel est le contenu de l’affichage à compter du 1er juillet 2017 ?

Il résulte des articles R.424-15 et A.424-15 et suivants du Code de l’urbanisme que les mentions suivantes devront figurer sur le panneau :

 

Où doit être implanté le panneau ?

Le panneau, rectangulaire et dont les dimensions sont supérieures à 80 cm (article A.424-15 du Code de l’urbanisme) doit être « installé de telle sorte que les renseignements qu’il contient demeurent lisibles de la voie publique ou des espaces ouverts au public pendant toute la durée du chantier » (article A.424-18 du Code de l’urbanisme).

Concrètement, cela signifie que le panneau doit être visible par les riverains.

 

Quelles sont les sanctions en cas d’omission d’une mention ou de mauvaise implantation du panneau ?

Un affichage non conforme au Code de l’urbanisme n’a pas de conséquence sur la légalité même de l’autorisation d’urbanisme.

En revanche, un tel affichage ne ferait pas courir le délai de recours des tiers qui pourraient ainsi attaquer le permis, alors même que les travaux ont commencé.

 

Une simple obligation procédurale peut donc avoir des conséquences importantes sur la réalisation concrète d’un projet.

La vigilance des maîtres d’ouvrage s’impose donc.

 

Article rédigé par Agnès Boudin, Avocat à la Cour.

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Une décision rendue par le Conseil d’Etat le 3 février dernier nous rappelle qu’il peut être difficile de réaliser des travaux sur une construction irrégulière.

 

Qu’est-ce qu’une construction irrégulière ?

En droit, une construction est « irrégulière » lorsqu’elle est :

 

Que faire dans ces situations ?

 

Il convient de revenir sur chacun de ces cas.

 

1ère possibilité : Demander un permis de régularisation pour l’ensemble des travaux

Le propriétaire qui souhaite réaliser des travaux sur une construction, objet par le passé de travaux non autorisés, doit demander un permis de construire pour l’ensemble des travaux (CE 9 juillet 1986, Mme Thalamy, n° 51172).

Cette règle s’applique à toutes constructions irrégulières, à condition que la construction initiale (CE, 15 mars 2006, Ministère de l’équipement, n°266238), ou les travaux ultérieurs dont elle avait déjà fait l’objet aient été effectivement soumis à autorisation à la date de leur réalisation (CE, 9 juillet 1993, M. Pontier, n° 99755).

Il faut donc vérifier que lors de la réalisation des travaux de la construction initiale, une autorisation d’urbanisme devait être demandée en application des règles d’urbanisme alors en vigueur. Par exemple, les constructions antérieures à 1943 n’étaient pas soumises à permis de construire comme le rappelle le Conseil dans la décision du 3 février 2017 concernant un bâtiment édifié au 19ème siècle (CE, 3 février 2017, n°373898). Dans un tel cas, la demande de permis ne concernerait que les nouveaux travaux, sans concerner la construction existante qui n’était pas soumise à permis.

Lorsqu’une construction est irrégulière, une demande de permis de régularisation peut donc être déposée en mairie pour régulariser des travaux déjà entrepris ou terminés à condition que ces travaux soient conformes aux dispositions législatives et réglementaires en vigueur à la date d’octroi de la nouvelle demande de permis de construire (CE, 6 novembre 1996, n°135168).

Il faudra ainsi remplir le formulaire cerfa d’une demande de permis de construire classique.

 

Toutefois, si les travaux projetés sont dissociables de la construction existante irrégulière, c’est-à-dire que les travaux ne sont ni attenants, ni structurellement liés  à la construction existante, il n’est pas exigé de régulariser l’ensemble des travaux, et ce, quand bien même les travaux projetés se situent sur la même unité foncière que la construction existante irrégulière (CE, 9 janvier 2009, Commune de Toulouse, n°307265 ; CAA Marseille, 15 mai 2008, n° 06MA00807).

 

 

Cependant, l’exigence de régularisation demeure requise même lorsque les travaux projetés ne prennent pas directement appui sur la partie de la construction irrégulière mais sont suffisamment proches (CE, 13 décembre 2013, Mme Carn et autres c/ Commune de Porspoder, n° 349081).

Il convient donc d’être prudent quant à cet argument de la divisibilité entre les travaux projetés et l’édifice irrégulier.

 

 

2ème possibilité : Si la construction est achevée depuis plus de 10 ans, le permis de construire ne peut être refusé au motif que la construction initiale est irrégulière au regard du droit de l’urbanisme.

Au-delà de 10 ans, il n’est plus exigé de régulariser l’ensemble des travaux. Ainsi, en application de l’article L.421-9 du Code de l’urbanisme (anciennement L. 111-12), il est possible de déposer une autorisation uniquement pour les travaux qui sont demandés. L’administration ne peut plus s’opposer à un permis de construire ou à une déclaration préalable pour une construction édifiée illégalement.

Plusieurs exceptions sont toutefois prévues à cette prescription de 10 ans :

 

 

 

3ème possibilité : L’administration peut autoriser les travaux nécessaires à la préservation ou à la mise aux normes d’une construction ancienne, non régularisable.

En cas de demande de permis de construire portant sur une construction irrégulière, le principe est que l’administration, reste tenue d’inviter son auteur à présenter une demande portant sur l’ensemble du bâtiment (Cf. 1ère possibilité).

Toutefois, la jurisprudence a assoupli ce principe pour les travaux nécessaires à la préservation ou à la mise aux normes d’une construction qui ne pourrait plus être régularisée au regard des règles d’urbanisme applicables :

 

 

Cette troisième possibilité concerne donc des cas limités. Elle est néanmoins d’une importance particulière dans un pays qui compte de nombreux bâtiments historiques.

 

Article rédigé par Agnès Boudin, Avocat à la Cour et Lauriane Tonani Elève-avocat

 

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Le droit de l’urbanisme réglemente essentiellement l’aspect extérieur et technique des constructions (hauteur, marges de retrait, implantation par rapport à la voie publique…). L’encadrement de leur usage est beaucoup moins perceptible par le public, mais tout aussi important pour dessiner l’urbanisme d’une ville. Les autorités compétentes en matière de plan local d’urbanisme peuvent ainsi délimiter des zones réservées à certains usages ou des zones dans lesquelles certaines destinations sont exclues. Par exemple, les activités industrielles peuvent être interdites dans les quartiers dédiés à l’habitation.

 

Quelles sont ces destinations auxquelles peuvent faire référence les PLU ?

 

La récente refonte du Code de l’urbanisme résultant du décret n°2015-1783 du 28 décembre 2015, parachevée par un arrêté du 10 novembre 2016, introduit un régime dual selon la date d’élaboration ou de la dernière révision générale du PLU.

  • Pour les constructions situées dans des communes dont le PLU est antérieur au 1er janvier 2016 ou n’a pas fait l’objet d’une révision générale depuis cette date, les destinations sont celles antérieurement définies par l’article R.123-9 du Code de l’urbanisme:

9-destinations-pour-les-plu-adoptes-avant-le-1er-janvier-2016-r-123-9-c-u

  • Pour les contructions situées dans des communes dont le PLU a été adopté ou révisé après le 1er janvier 2016, il convient d’appliquer le nouveau régime qui se compose de 5 destinations et 20 sous-destinations dont le contenu est décrit par l’arrêté du 10 novembre 2016:

 

5-destinations-pour-les-plu-adoptes-ou-revises-apres-le-1er-janvier-2016-r-157-27-et-r-157-28-c-u

 

La question de la destination d’une construction est déterminante à la fois pour les constructions nouvelles et pour les constructions existantes :

 

examen-de-la-destination-par-la-commune

 

Article rédigé par Agnès Boudin, Avocat à la Cour.