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Deux notions articulées autour d’un même but : favoriser la construction en limitant les recours

En 2013, l’intérêt à agir contre une autorisation d’urbanisme a fait l’objet d’une nouvelle définition, plus restrictive, afin de limiter les recours abusifs (voir sur ce point nos articles du 21 juillet 2016 et du 27 mai 2017).

L’article L.600-1-2 du Code de l’urbanisme exige désormais que les requérants démontrent que les conditions de jouissance, d’occupation et d’utilisation de leur bien soient affectées par le projet qu’ils attaquent.

La notion de recours abusifs, prévue à l’article L.600-7 du Code de l’urbanisme, est aussi très restrictive. Elle vise l’hypothèse où le droit de former un recours est mis en œuvre dans des conditions excédant la défense des intérêts légitimes du requérant. Et encore faut-il qu’un préjudice « excessif » [sic] soit causé au titulaire du permis. Il existe ainsi peu de décisions de condamnation sur ce terrain (Voir sur ce point notre article du 15 novembre 2016).

Quoi qu’il en soit, il est clair que la redéfinition de l’intérêt à agir et la répression des recours abusifs obéissent au but commun de limiter les recours contre les permis afin de favoriser la construction.

 

Pour autant, le défaut d’intérêt à agir ne suffit pas à caractériser l’existence d’un recours abusif

L’analyse d’une sélection de jurisprudences quant à l’articulation de ces deux notions, démontre que l’absence d’intérêt à agir n’est pas nécessairement déterminant pour que le recours soit qualifié d’abusif.

En revanche, il constitue un critère récurrent, tout comme la présence ou l’absence d’arguments manifestement infondés.

En définitif, la qualification de recours abusif semble plus dépendre de l’existence d’arguments manifestement infondés, que de l’intérêt à agir.

L’attitude dilatoire du requérant ne ressort pas des décisions analysées de manière significative, au premier chef car l’argument n’était pas invoqué dans le cadre des affaires examinées.

La qualification de recours abusif devant le juge administratif est donc difficile à reconnaître. A cet égard, la décision du Tribunal administratif de Lyon du 17 novembre 2015 semble isolée.

L’action en réparation serait-elle alors plus facile devant le juge judiciaire ?

De manière classique concernant l’abus du droit d’agir en justice, le juge judiciaire recherche l’intention de nuire ou la légèreté blâmable du demandeur.

Contrairement au juge administratif, il n’indemnise pas uniquement le préjudice « excessif », mais l’ensemble des préjudices.

Des requérants ont par exemple été condamnés à payer 385.873,15 euros de dommages et intérêts pour recours abusif (Cass. 3e civ., 5 juin 2012, n° 11-17.919). Cet arrêt fait toutefois figure d’exception et les décisions sont, depuis, devenues rares.

Reste donc à voir ce que nous réserve le Gouvernement dans le projet de loi sur la stratégie logement, dont la présentation en Conseil des Ministres a été annoncée pour la mi-décembre.

Verra-t-on enfin des mesures réellement efficaces pour lutter contre les recours abusifs ?

 

Article rédigé par Agnès Boudin et Lauriane Tonani, Avocats à la Cour

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Le permis de faire est un dispositif expérimental permettant de déroger aux règles de constructions pour la réalisation d’équipements publics et de logements sociaux – sous réserve de respecter l’objectif des normes auxquelles il est dérogé. Cette expérimentation est rendue possible par l’article 88 de la Loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de création, à l’architecture et au patrimoine (LCAP) pour une durée de 7 ans à compter de sa promulgation.

 

Qui peut bénéficier du dispositif ?

L’article 88 de la LCAP prévoit que peuvent demander une dérogation :

• L’Etat ;
• Les collectivités territoriales ;
• Les organismes d’habitation à loyer modéré (article L. 411-2 du CCH) ;
• Les sociétés d’économie mixte agréées au titre de l’article L.481-1 du CCH ;
• Les sociétés d’économie mixte locales (SEML) (article L. 1521-1 du CGCT) ;
• Les sociétés publiques locales (SPL) (article L.1531-1 du CGCT).

Les sociétés d’économie mixte à opération unique (SEMOP) et les sociétés d’économie mixte d’aménagement à opération unique (SEMAOP) ne sont pas expressément visées par le dispositif. Cependant, leur régime juridique renvoyant à celui des SEML, l’expérimentation doit être considérée comme possible.

 

Pour quels projets ?

La LCAP distingue deux catégories de projets éligibles à l’expérimentation :

• La réalisation d’équipements publics et de logements sociaux (article 88 I) ;
• Les projets soumis à permis de construire autres que ceux mentionnés ci-dessus et situés dans le périmètre d’une opération d’intérêt national (OIN) (article 88 II).

Le décret n°2017-1044 du 10 mai 2017 est venu préciser le contour de la première catégorie de projets concernés. En revanche, il est muet concernant les projets situés dans le périmètre des OIN. Un second décret est donc à attendre – à une date indéterminée – notamment en raison de la période électorale.

Quoi qu’il en soit, à ce jour, peuvent faire l’objet d’une expérimentation les projets de construction comportant pour au moins 75% de leur surface de plancher :

• Des équipements publics mentionnés au 4° de l’article R.151-28 du Code de l’urbanisme, réalisés sous maîtrise d’ouvrage de l’Etat, des collectivités territoriales ou de leurs groupements, des SEM de logements sociaux, des SEML et des SPL. Il s’agit des locaux et bureaux accueillant du public des administrations publiques et assimilés, des locaux techniques et industriels des administrations publiques et assimilés, des établissements d’enseignement, de santé et d’action sociale, des salles d’art et de spectacles, équipements sportifs et autres équipements recevant du public ;
• Des logements sociaux réalisés sous maîtrise d’ouvrage de l’Etat, des collectivités territoriales ou de leurs groupements, des organismes HLM et des SEM de logements sociaux.

 

A quelles règles de construction est-il possible de déroger ?

L’article 2 du décret du 10 mai 2017 prévoit que les projets éligibles sont soumis aux dispositions du CCH en matière de protection contre les risques d’incendie et de panique, sous réserves des dérogations et réserves suivantes :

 

En matière d’accessibilité des bâtiments neufs aux personnes handicapées ou à mobilité réduite, l’article 3 du décret ne prévoit pas à proprement parler de dérogations (et on le comprend), mais plutôt un aménagement possible des procédures existantes :

 

Quelle est la procédure de demande de dérogation ?

La demande de dérogation doit être adressée aux Ministres chargés de l’architecture et de la construction par le maître d’ouvrage qui dépose un dossier dont le contenu est le suivant :

 

Les Ministres en charge de l’instruction doivent recueillir l’avis de personnalités qualifiées qu’ils désignent, ainsi que de la Commission départementale de sécurité et d’accessibilité. Ces avis portent sur les solutions alternatives proposées, sur un plan technique et opérationnel et sur la maîtrise des risques et des coûts induits.

Le délai d’instruction de la demande est de 6 mois. A son issue :

• Les Ministres compétents peuvent accorder la dérogation par une décision conjointe, notifiée au maître d’ouvrage.
• Les Ministres compétents peuvent refuser la demande, décision également notifiée au maître d’ouvrage.
• En cas de silence, gardé pendant une durée de 6 mois à compter de la réception d’un dossier complet vaut acceptation de la demande de dérogation.

Il est également possible, après les consultations et avant l’échéance du délai de 6 mois, que les Ministres fassent connaître au maître d’ouvrage les « objections devant être surmontées, dans un délai qu’ils fixent, en vue d’obtenir l’autorisation demandée. Dans ce cas, le silence gardé par les ministres pendant une durée de deux mois à compter de la réception des pièces complémentaires vaut acceptation de la demande de dérogation » (article 4 III du décret du 10 mai 2017).

 

Quel dispositif de contrôle ?

Le dossier de demande de dérogation doit comprendre un protocole de contrôle de l’atteinte des résultats attendus tout au long de la réalisation du projet. Les articles 4 et 5 du décret précisent que ce contrôle doit être réalisé par une tierce partie indépendante de la conception du projet, ayant signé une convention avec les Ministres chargés de l’architecture et de la construction.

Les résultats du contrôle sont transmis régulièrement aux Ministres (au moins une fois par an). Si ces résultats s’éloignent de ceux attendus, le contrôle doit en informer immédiatement les Ministres.

Ces derniers peuvent alors mettre le maître d’ouvrage en demeure de se conformer à ses obligations.

 

Une expérimentation en prélude à un assouplissement des règles de construction ?

L’article 7 du décret du 10 mai 2017 prévoit que l’expérimentation fait l’objet d’une évaluation par les Ministres chargés de la construction et de l’architecture. Le rapport d’évaluation analyse les solutions expérimentées, formule, dans la mesure du possible, au vu des résultats obtenus, des propositions de simplification de la réglementation et des normes en matière de construction et propose, s’il y a lieu, de nouveaux champs d’expérimentation.
La volonté est donc clairement de faire évoluer les règles de construction.

Cependant, reste à savoir si la complexité de mise en œuvre de l’expérimentation ne découragera pas les constructeurs de la mettre en œuvre.

Article rédigé par Agnès Boudin, Avocat à la Cour

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Une décision rendue par le Conseil d’Etat le 3 février dernier nous rappelle qu’il peut être difficile de réaliser des travaux sur une construction irrégulière.

 

Qu’est-ce qu’une construction irrégulière ?

En droit, une construction est « irrégulière » lorsqu’elle est :

• édifiée sans autorisation d’urbanisme ;

• ou non conformément à l’autorisation d’urbanisme délivrée pour l’édifier (CE, 25 avril 2001, Epoux Ahlborn, n°207095) ;

• ou dont le permis de construire a été annulé (CE, 9 mars 1984, Macé, n°41314) ou retiré ;

• ou une construction qui postérieurement à son édification a fait l’objet de travaux sans autorisation ou non conforme à l’autorisation qui avait été obtenue pour réaliser ces travaux (CE, 9 juillet 1986, Mme Thalamy, n°51172).

 

Que faire dans ces situations ?

 

Il convient de revenir sur chacun de ces cas.

 

1^ère possibilité : Demander un permis de régularisation pour l’ensemble des travaux

Le propriétaire qui souhaite réaliser des travaux sur une construction, objet par le passé de travaux non autorisés, doit demander un permis de construire pour l’ensemble des travaux (CE 9 juillet 1986, Mme Thalamy, n° 51172).

Cette règle s’applique à toutes constructions irrégulières, à condition que la construction initiale (CE, 15 mars 2006, Ministère de l’équipement, n°266238), ou les travaux ultérieurs dont elle avait déjà fait l’objet aient été effectivement soumis à autorisation à la date de leur réalisation (CE, 9 juillet 1993, M. Pontier, n° 99755).

Il faut donc vérifier que lors de la réalisation des travaux de la construction initiale, une autorisation d’urbanisme devait être demandée en application des règles d’urbanisme alors en vigueur. Par exemple, les constructions antérieures à 1943 n’étaient pas soumises à permis de construire comme le rappelle le Conseil dans la décision du 3 février 2017 concernant un bâtiment édifié au 19^ème siècle (CE, 3 février 2017, n°373898). Dans un tel cas, la demande de permis ne concernerait que les nouveaux travaux, sans concerner la construction existante qui n’était pas soumise à permis.

Lorsqu’une construction est irrégulière, une demande de permis de régularisation peut donc être déposée en mairie pour régulariser des travaux déjà entrepris ou terminés à condition que ces travaux soient conformes aux dispositions législatives et réglementaires en vigueur à la date d’octroi de la nouvelle demande de permis de construire (CE, 6 novembre 1996, n°135168).

Il faudra ainsi remplir le formulaire cerfa d’une demande de permis de construire classique.

 

Toutefois, si les travaux projetés sont dissociables de la construction existante irrégulière, c’est-à-dire que les travaux ne sont ni attenants, ni structurellement liés  à la construction existante, il n’est pas exigé de régulariser l’ensemble des travaux, et ce, quand bien même les travaux projetés se situent sur la même unité foncière que la construction existante irrégulière (CE, 9 janvier 2009, Commune de Toulouse, n°307265 ; CAA Marseille, 15 mai 2008, n° 06MA00807).

 

 

Cependant, l’exigence de régularisation demeure requise même lorsque les travaux projetés ne prennent pas directement appui sur la partie de la construction irrégulière mais sont suffisamment proches (CE, 13 décembre 2013, Mme Carn et autres c/ Commune de Porspoder, n° 349081).

Il convient donc d’être prudent quant à cet argument de la divisibilité entre les travaux projetés et l’édifice irrégulier.

 

 

2^ème possibilité : Si la construction est achevée depuis plus de 10 ans, le permis de construire ne peut être refusé au motif que la construction initiale est irrégulière au regard du droit de l’urbanisme.

Au-delà de 10 ans, il n’est plus exigé de régulariser l’ensemble des travaux. Ainsi, en application de l’article L.421-9 du Code de l’urbanisme (anciennement L. 111-12), il est possible de déposer une autorisation uniquement pour les travaux qui sont demandés. L’administration ne peut plus s’opposer à un permis de construire ou à une déclaration préalable pour une construction édifiée illégalement.

Plusieurs exceptions sont toutefois prévues à cette prescription de 10 ans :

 

 

 

3^ème possibilité : L’administration peut autoriser les travaux nécessaires à la préservation ou à la mise aux normes d’une construction ancienne, non régularisable.

En cas de demande de permis de construire portant sur une construction irrégulière, le principe est que l’administration, reste tenue d’inviter son auteur à présenter une demande portant sur l’ensemble du bâtiment (Cf. 1^ère possibilité).

Toutefois, la jurisprudence a assoupli ce principe pour les travaux nécessaires à la préservation ou à la mise aux normes d’une construction qui ne pourrait plus être régularisée au regard des règles d’urbanisme applicables :

 

 

Cette troisième possibilité concerne donc des cas limités. Elle est néanmoins d’une importance particulière dans un pays qui compte de nombreux bâtiments historiques.

 

Article rédigé par Agnès Boudin, Avocat à la Cour et Lauriane Tonani Elève-avocat